加强和改进党对全面依法治国的领导
黑龙江省法学会法理学研究会课题组
党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国是否能取得实效，最关键的是方总结向是否正确、政治保证是否坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。因此，如何加强和改进党对全面推进依法治国的领导是个法治实践和理论研究中的一个重大而复杂的问题，也是我们必须面对的问题。
一、从革命党向执政党转变的关键：依法治国
1949年中华人民共和国的成立标志着中国共产党从一个革命党转变为领导人民掌握全国政权的执政党。依法对国家政权和社会实施领导，是执政党和革命党的重大区别。但由于“路径依党赖”的原因，中国共产党掌握政权后，仍然沿用革命战争和阶级斗争的手段来行使执政权力，加上新中国成立后需要应对恢复经济、稳定新政权和抗美援朝战争等一系列接踵而至的压力，法制建设并没有成为国家的中心工作，法律多被视为对国内阶级敌人实行专政的工具，甚至法律虚无主义横行，法律专门]机构被破坏，以领袖的最高指示代替法律，造成严重的混乱、破坏和倒退。
1978年党的十一届三中全会以来，我们们党在总结历史经验教训的过程中逐渐看到了“以党代政”、“以言代法”和过分集权的严重弊端，认清了法制在治理国家中的地位和价值，此后党的历次代表大会都十分强调民主与法制建设。党的十五大报告正式把依法治国确定为“党领导人民治理国家的基本方略”。1999年9月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。至此，“依法治国，建设社会主义法治国家”完成了从理论命题的提出到确立为治国方略的过程，具备了国家根本法的最高效力。党的十六大报告指出：必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国统一起来不断提高依法执政的能力。
党的十八大以来对法治提出了很多新思想、新论断、新主张，把法治主题和法治理论提升到新的历史高度和发展水平。2012年11月，党的十八大报告提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府全面建设，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”，并将之作为实现全面建成小康社会目标的一个方面加以强调。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《关于全面是深化改革若干重大问题的决定》在第九部分专门以“推进法治中国建设”为题进行了具体论述，表明推进依法治国不仅是中国法治改革的必然要求，而且也是整个社会主义改革事业得以全面深大化的重要目标。2014年10月，党的十八届四中全会首次将“依法治国”定为主题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家总目标。第一次以执政党最高政治文件和最权为威政治决策的形式，对在历史新起点上带领全国人民全面推进依法治国、加快建设法治中国，做出了具有里程碑意义的战略部署，对全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加强中国特色社会主义法治体系建设，做出了前所未有的顶层设计和整体规划。
二、党的领导：社会主义法治的根本保证
党的十八届四中全会《决定》指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治的根本保证。从历史的角度看，党的领导是社会主义法治建设的一条基本经验；从两者的关系上看，党的领导与社会主义法治在性质上、方向上、任务上、机制上根本一致，二者是内在统一的；从社会主义法治建设上看，全面推进依法治国的全局性和系统性、繁重性和艰巨性、复杂性和长期性，都要求坚持党的领导，党的领导是建设中国特色社会主义法治的内在要求。建设社会主义法治，必须将党的领导贯彻于推进依法治国的全过程和各方面。我们也必须正确认识、理解、把握党对法治建设的领导。
(一)党对法治建设的领导主要是政治、思想和组织的领导
《中国共产党章程》规定，“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，加强和改进党对全面推进依法治国的领导也应主要是政治、思想和组织的领导。
党的政治领导，就是政治方向、政治原则、重大决策的领导，集中体现在党的路线方针政策上的领导，在全面推进依法治国进程中要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，上升为法律。
党的思想领导，就是坚持用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平总书记系列重要讲话精神为指导，教育和武装广大党员和人民群众；就是坚持用党的实事求是的思想路线，认识和解决中国革命、建设和改革中的各种复杂问题；就是向人民群众宣传党的路线方针政策和国家法律，把党的主张变为人民群众的自觉行动，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的思想保障。
党的组织领导，就是善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，通过党的干部、党的各级组织和广大党员，组织和带领人民群众为实现党的任务和主张而奋斗。
由此可见，政治领导是党的领导的领导原则，思想领导是党的政治领导、组织领导的前提和基础，组织领导是党的政治领导、思想领导的保证。党对法治事业的领导，更多应该是宏观领导，是制定政法工作的宏观政策、把握和引领法治发展的正确方向。党的领导，更多的应该是间接方式，而不是直接地包办代替立法、执法、司法、行政等工作。党对法治事业的领导，要更多地转向通过立法上的主导，通过对干部的推荐，通过党组织的工作，通过监督等方式和途径来实现。同时，由于党和党员在政治上和法治上如此重要，所以应当努力提高自身的素质，加强道德修养，加强制度建设，依法依规从严治党。
(二)依法治国的关键：依法执政
2004年，党的十六届四中全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出科学执政、民主执政、依法执政三大目标。党的十七大报告强调了依法治国与依法执政在目的和功能方面具有高度的一致性。十八届四中全会《决定》强调：“依法执政是依法治国的关键，是加强和改进党对全面推进依法治国的重要体现”。
根据十八届四中全会《决定》的阐释，中国共产党依法执政包括“两个方面”：一方面“依据宪法法律治国理政”，即“治国”意义上的依法执政；另一方面“依据党内法规管党治党”，即“治党”意义上的依法执政。
就“治国”意义上的“依法执政”而言，又包括“四职责”、“三统一”、“四善于”。十八届四中全会《决定》提出“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定宪法法律同党坚持在宪法和法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。要实现这“三统”、“四善于”，在实践中必须履行好“四职责”，即《决定》确立的“领导立法”、“保证执法”、“支持司法”、“带头守法”。这四个责任是党依法执政、领导法治建设、推进全面依法治国的四大关键环节。
“三统一”、“四善于”、“四职责”三者紧密相连，不可分制“三统一”、“四善于”是党领导法治建设、推进全面依法治国战略的总的指引和方向，“四职责”则是具体着眼点和抓手。
三、加强和改进党对法治建设的领导
要把党对法治建设的领导落到实处，就必须不断加强和改进党的领导工作。根据以往的经验和我们的调查研究，我们认为应当从以下几个方面入手。
(一)理顺机制
切实实现党对法治建设的领导，解决领导机制问题是关键。解决了机制问题，党的领导才能实实在在地落到实处。
在解决领导机制问题上，中央及各地方都已进行了探索和实践。为了更好地贯彻落实《决定》精神，全国各级党委纷纷设立了专门的法治工作委员会。法治工作委员会一般成立五个工作组，即科学立法组、严格执法组、公正司法组、法治宣传教育组和队伍建设组，并分别在人大常委会法工委、政府法制办、政法委、司法行政部门设立工作组办公室，各工作组都有具体的组成人员和工作职责。
法治工作委员会的设立非常必要，体现了党委对法治建设的高度重视，在实践上也对推进依法治国发挥了重要的作用。但是存在着问题和不足：是一定程度上的混乱和无序，在设置上没有完全统一一致，也没有从上到下彻底理顺；二是在职责上缺乏准确定位，权责范围也有些模糊，与政法委等存在着交叉和重叠。
鉴于法治建设领导工作的专业性、特殊性与广泛性、普遍性共存的特点，我们提出以下不很成熟的初步建议：理顺领导机制，从中央到地方统一设立“法治委员会”；为保证机构的精简及避免不必要的重复和交叉，将政法委改组为“法治委员会”，代表中央对包括政法工作在内的法治建设的统一领导和协调。
(二)抓住“关键少数”
全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。习近平总书记强调，“我们们党是执政党能不能坚持依法执政，能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，对全面推进依法治国具有重大作用”，“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”，“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”抓住“关键少数”，要点在于：一是党员领导干部要率先垂范，带头守法，做守法的模范和表率，二是要牢固树立法治思维，以法治思维为指引，通过法治方式进行领导。对于领导干部来说，形成并树立“法治思维”尤为重要。
法治思维是指以法治理念为指引，运用法律规范、原则，分析问题、判断是非、处理事务的思维方式。其基本内容包括：尊重和崇尚法律权威，尤其是根本法宪法的权威；严格依照法定职权和程序行使权力；坚持权利、义务、责任相统一；坚持公平正义。
法治思维是覆盖全社会的思维方式，涉及各领域和群体。法治思维主要有四大层次：认知判断层次，逻辑推理层次，综合决策层次，制度建构层次。认知判断层次的法治思维是每个公民都能够形成并应当具备的最富普遍性的法治思维；逻辑推理层次的法治思维是法律职业者特有的职业化、专业化的法治思维，即法律人的“法律思维”；作为领导干部，必须具备的是综合决策层次的法治思维，即以法治理念、法治原则为指导，以法律考量为基础，综合衡量社会、经济、政治、文化等各种因素，做出符合法治要求的决策：而作为高层次的领导干部，则必须具备制度建构层面的法治思维，即在认知判断、逻辑推理、综合决策三个层次思维的基础上，进一步深化、抽象，通过建构或改革法律制度对宏观问题提出长远规划或解决方案。领导干部具备了相应的法治思维，党对法治建设的领导才能落到实处，依法治国的战略才能切实得以实现。
(三)确立“良法”的合法性评判标准
《决定》指出：“法个律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持寺立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”。我国的法律体系建设已经达到相当规模，已经形成以宪法为核心、以法律为龙头，法规、规章相互衔接配套的中国特色社会主义法律聿体系。但总体而言，我国立法发展基本上是“粗放”式的，属于数量增长型的发展模式。与“量”的显著增长相比，“质”⊥的进步并不突出。这主要表现为：第一，各级人大及其常委会的民主立法职能没有充分发挥，政府部门主导相关立法过程的现象比较普遍。很多法律法未能反映人民普遍意愿，很大程度上只是一个反映部门利益的“政府意见的法律报告”。第二，立法对于社会的积极引领和推动作用发挥不够。长期以来，我国奉行“成熟一个制定一个”的立法指导思想，很多立法的前瞻性和创新性严重不足、滞后于社会发展。大部分立法扮演“扑火”的消防员角色，是“先出问题，再想对策”的产物。同时，又有些立法采取“快比慢好，多比少好，有比没有好”的超前立法模式，使得立法超出社会的承受力。第三，立法的科学性亟须加强。一些立法内容过于原则、笼统、宽泛，可操作性与执行性不强，法的实效性有待提高。还有一些立法“遇到矛盾绕着走”，现实针对性不强。而且，不同规范性法律文文件之间时常发生打架、冲突现象，导致执法与司法实践当中有法不依、有法难。
随着立法的先行，无论是国家法律，还是地方规范性文件，甚至是各部门的自制规章将会奔涌而出，发挥相当于“法”的作用。全面推进依法治国，不仅需要有“法”可依，而且需要有“良法”可依，这些广义的“法”是否属于“良法”，需要确立一个合法性评判标准。从法学视角来看我们认为对“法”的合法性评判标准应有三个维度：一是合实效性，即在实践中取得人们的同意或认可，并得到实际的拥护和遵循，这是法社会学的视角；二是合理性，即以人为本，符合正义、公平、自由等价值标准，这是自然法学的视角；三是合法律性，即不与现行的法律规范相违背，这是实证法学的视角。这样对“法”的“合法性”评判在逻辑上可能出现七种情况：(1)既具有合实效性、合理性，又具有合法律性；(2)有合实效性、合理性，而缺乏合法律性；(3)有合实效性、而缺乏合理性及合法律性：(4)缺乏合实效性、合理性，而具有合法律性：(5)缺乏合实效性、而具有合理性和合法律性：(6)缺乏合实效性和合法律性，具有合理性：(7)缺乏合实效性、合理性和合法律性。第一种情况属于合法性的圆满状态，最后一种情况反映出严重缺乏合法性，其余情况处于这两极之间，表明都面临着合法性的困境。我们的法应当追求第一种情况的合法性圆满状态。
从中央到地方各级党委，尤其是享有立法权限的国家机关的党组织，应率先树立“善法”、“良法”、“善法之治”、“良法之治”理念，确立相应合法性评判和判断标准，以此领导、引导立法，不断增进科学性、合理性，为全面推进依法治国、实现中国特色社会主义法治战略目标奠定坚实的基础。